一文带你读懂城投
原创声明 | 本文作者为金融监管研究院研究员杨炳祥（微信：YBX621）。欢迎个人转发，谢绝其他媒体、公众号、网站转载。
1、什么是城投和城投债
2、城投平台发展阶段
3、城投企业一般生命周期
4、城投平台主要融资方式
5、城投平台未来转型之路
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新形势下的基建融资模式与城投公司转型实务培训
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引言
最近城投债的市场热情突然爆发，7月中旬，央行近日窗口指导银行，将向一级交易商额外提供中期借贷便利（MLF）资金，用于支持贷款投放和信用债投资，从而增加城投的配置需求。
7月23日，国务院召开常务会议指出要“有效保障在建项目资金需求，督促地方盘活财政存量资金，引导金融机构按照市场化原则保障融资平台公司合理融资需求，对必要的在建项目要避免资金断供、工程烂尾”，在城投基本面并没有明显变化的情况下，一个政策会议，就可以引起市场行情的大反转，这反映城投债就是一个政策行情。
什么是城投和城投债
根据《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》的定义，地方政府投融资平台，也就是城投公司，是指地方政府及其部门和机构通过财政拨付或注入土地、股权等资产设立，承担投资项目融资功能，并拥有独立法人资格的经济实体。
根据中央国债登记结算有限责任公司的定义，所谓城投债，是指为地方经济和社会发展筹集资金，由地方政府投融资平台公司发行的债券，包括企业债、公司债、中期票据、短期融资券、非公开定向融资工具(PPN)等，简单讲就是地方政府融资平台或者城投平台发行的债权。
城投债是以城投公司为发行主体，以地方政府为隐性担保人，为地方基础建设项目筹集资金，缓解地方政府的财政压力而发行的债券。长期以来，城投债因政府的隐性担保而受到市场的青睐，但是随着国家对地方政府融资的规范化，城投公司将被逐渐剥离地方政府融资职能，隐性担保将逐渐消失。但不管怎么变化城投债主体，必然是和地方政府具有千丝万缕的关系。
城投平台发展阶段
城投平台发展经历了如下几个阶段
一方面，1994年分税制改革极大的压缩了地方税收分成，导致地方政府财政收入减少，但是把土地收益划给地方政府，地方政府在GDP增长的考核下，需要筹措大量资金用于市政建设，
另一方面，1995年老《预算法》规定，地方政府不得发行地方政府债券，在融资的需求叠加地方政府债发行阻碍的共同作用下，地方政府通过地方政府融资平台开展基础设施建设投融资，此时融资平台开始兴起，但当时城投的作用主要集中在“投资”上，还没有充分发挥“融资的职能。
2008年全球金融危机下，我国经济增速受到显著冲击，政府推出了四万亿刺激计划，用基建投资建设拉动GDP增长。
2009年3月，中国人民银行联合银监会发布《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》，《关于加快落实中央扩大内需投资项目地方配套资金等有关问题的通知》提出支持有条件的地方政府组建投融资平台，发行企业债、中期票据等融资工具，拓宽中央政府投资项目的配套资金融资渠道。
这一阶段正式明确了城投的“融资职能"，这一时期的融资以贷款为主，债券规模很小。
城投的融资构成 来源：天风证券研究所
截止到2010年全国各类投融资平台3800多家，负债总额超过7万亿元，中央开始关注地方债务问题。
2010年6月，国务院下发《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》，要求加强地方政府投融资平台的管理，8月，监管层特意通知再清查地方投融资平台。
城投债发行逐渐得到规范。同时，在2011年接连爆发的城投债信用事件也为城投债的发行蒙上一层阴影。2010-2011两年的城投债发行总额与2009年的规模相当，城投债发展进入平台期。
这几年地方政府融资平台进行监管更多是规范融资角度监管，主要是建立规范性措施。
要求地方政府和融资平台有相对规范的合作。
同时2011年中国银监下发了《关于地方政府融资平台贷款监管有关问题的说明 》的通知，银监会建立了银监会融资平台名单，不得向银行“名单制”管理系统以外的融资平台发放贷款，并且要求银行对城投平台贷款只能减少不能增加。
随着地方债务规模的逐步扩大，2014年政府部门杠杆率已经上升至57.8%，国家开始对地方政府融资进行规范。
2014年国务院出台《关于加强地方政府性债务管理的意见》简称国发43号文，明确政府和企业责任，政府债务不得通过企业举借，企业债务不得推给政府偿还，切实做到谁借谁还、风险自担，划清了地方政府债务界线，意在剥离地方融资平台的政府融资职能。
但是，2015年以后中国经济下行压力加大，稳增长任务更为迫切，城投公司转型暂时搁置。国务院又发布《关于妥善解决地方政府融资平台公司在建项目后续融资问题意见的通知》地方政府融资再度受到监管重视，城投债发行限制有所放松，净融资额逐渐恢复。
伴随着2016年以后经济的企稳，财政部主导财政”堵后门”，严控地方政府隐性债增量，因此颁布了一系列政策，《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》、《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》、
《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》、《关于规范金融企业对地方政府和国有企业投融资行为有关问题的通知》，这些政策对城投进行了一系列的限制，金融企业为了规避政策风险甚至对城投有一定的误伤。
城投企业一般生命周期
城投是负债驱动扩张的企业，政府能给其投入的资产是比较少或固定的，其资产需要城投依靠自身的负债经营情况逐渐的增大，
城投的生命周期一般分为四个阶段，投入期、成长期、成熟期和衰退期。
投入期:城投公司围绕土地做文章，包括注入土地利用土地融资，融资完成后收租土地或者开发土地等等，很多低行政级别或者初创的城投公司目前还处于这个阶段，
成长期：部分城投公司都处于这个阶段，城投公司土地开发到一定阶段的时候，需要扩大其规模，需要有一定的的现金流，这些现金流一方面用于其自身业务，另一方面当地政府给其一些回购业务。
成熟期：进入这个阶段的城投公司不太多，主要是一些省级的城投公司，这个时候城投已经成长为经营性＋公益性的集团公司，其依靠其自身的经营性现金流可以维持日常运转，但不论是经营业务还是公益业务，地方政府一般都会参与其中，进入这个阶段的城投公司其自身的信用溢价已经超过其信仰溢价
衰退期：这个阶段的城投公司，一般是其进行市场化的转型，但是没有转型成功，失去了政府的支持，从而发生违约。
城投平台主要融资方式
中央政府从2010年到2017年一系列政策，旨在划清城投债务和地方债务的关系，因此城投举债的监管也越来越严格。但是城投平台所承担长期所承担的基础设施和公共服务项目建设、运营责任，在短时间之内还无法完全剥离，因此如何合法合规的融资，成为地方政府和城投平台的现实问题。
目前，城投公司可行的融资方式主要包括股权融资、债权融资、盘活存量资产三种。
股权融资有上市、混改、产业基金等方式
上市
城投上市的好处是显而易见的，通过出让股份获得不用偿还的资金，上市后还可以通过定向增发股票继续融资，上市后成为上市公司在银行贷款、发行企业债券方面利息都会比较低。
但是对于城投而言，登录资本市场IPO绝非易事，只有部分进行市场化转型比较成功的，实力较强的省级、市级投融资平台才可以成功上市。目前成功上市的城投平台有城投控股、中天城投、泸州水务等。
混改
混改是指国有城投平台进行市场转型，引入一些民营资本进入，2015年9月国务院印发《关于国有企业发展混合所有制经济的意见》提出鼓励各类资本参与国有企业混合所有制改革。
对于市场化程度高的城投企业，混改也不失为改革方向之一，通过转让股份获得资金。但是也和上市一样，资本只青睐实力比较强的城投平台，那些经营上现金流比较大的企业，不具有优势。
产业基金
产业基金是指城投公司作为项目发起人联合社会资本，一起以股权投资的方式参与基础设施和公共服务项目的建设和运营中去，城投手里有优质项目，社会资本手里有资金，因此这种合作模式能缓解城投的资金压力，往往能行之有效。2014年国务院出台《关于加强地方政府性债务管理的意见》也就是国发43号文，加强了对地方政府债务的规范，并推广政府和社会资本合作模式。由于可以缓解当期财政压力，能够发挥杠杆效应的产业基金模式也迅速发展。
产业基金属于私募基金，一般采用有限合伙模式，有限合伙基金中，普通合伙人（GP）和有限合伙人（LP）共同成立有限合伙企业。对于有限合伙企业的债务，GP承担无限连带责任，而LP以其认缴的出资额为限承担有限责任。
目前相当比例的PPP项目，是通过产业基金的方式参与，产业基金的投向很广，除基建和公共服务项目外，还支持创新创业、中小企业发展和产业转型升级与发展等。
城投平台通过债权融资模式主要有银行贷款、发行债券、债权信托和融资租赁。
银行贷款
2011年中国银监下发了《关于地方政府融资平台贷款监管有关问题的说明 》的通知，银监会建立了银监会融资平台名单，不得向银行“名单制”管理系统以外的融资平台发放贷款，并且要求银行对城投平台贷款只能减少不能增加。
对大多数的城投平台而言，银行贷款时获得外部融资支持最主要的方式，中国土地财政的核心就是，以城投公司做平台、以土地作为抵押、以政府信用做隐形担保，三者配合源源不断的为城镇化建设提供资金支持。
但不同的是政府投融资改革过程中，担保方式逐步由地方政府的隐性担保向市场化担保转型。
采用银行贷款的模式，如果没有政府的隐形担保，那么城投平台的市场化融资能力有限，城投需要第三方担保机构增信筹资，从而银行才会贷款。
发行债券
城投债，又称“准市政债”，是地方投融资平台作为发行主体，公开发行企业债和中期票据，其主业多为地方基础设施建设或公益性项目。
从所发债券类型看，主要包括企业债、公司债、短融、中票和定向工具。
债权信托
债权信托，指的是委托人将其合法拥有的各类债权委托给信托投资公司，由信托公司管理、运用或者处分，以提高债权资产的价值和流动性。信托公司根据债权的信用等级和现金流等特点设计成信托产品，将债权信托收益权有偿转让给社会投资者，债权信托的委托人获得资金。信托期满后，委托人回购债权。
城投公司是信政合作的主要载体。相比于其它方式融资，信托融资流程相对简单、操作快，即使是成本较高，也受很多通过其它融资有难度的城投公司欢迎。
融资租赁是指出租人根据承租人对租赁物件的特定要求和供货人的选择，出资向供货人购买租赁物件，并租给承租人使用，承租人分期向出租人支付租金。在租赁期内租赁物件的所有权属于出租人所有，承租人拥有租赁物件的使用权。
在地方债务监管趋严的背景下，剥离地方政府的隐性担保后，融资租赁公司威城投平台融资的渠道越来越窄，以后通过这种方式融资也越来越困难。
城投公司作为一种特殊类型的国企，所持有的资产，可以分为经营性资产、准经营性资产和非经营性资产三种。
盘活存量资产主要是资产证券化（ABS）和移交—经营—移交（TOT）两种方式。
资产证券化（ABS）
资产证券化，指的是把能够产生稳定现金流的资产打包出售，通过结构化的设计后，在金融市场上发行具有固定收益流的可流通有价证券。
例如城投公司有某一条公路的收费权，城投通过资产证券化手段，把未来一段时间收费折算成当期的现金，这样城投就通过资产证券化盘活了自身的资产。
移交—经营—移交（TOT）
TOT是指政府部门或国有企业将建设好的项目的一定期限的产权和经营权，有偿转让给投资人，由其进行运营管理；投资人在一个约定的时间内通过经营收回全部投资和得到合理的回报，并在合约期满之后，再交回给政府部门或原单位的一种融资方式。
城投未来转型之路
城投模式其实就是是地方政府投融资体系的产物，国发43号文，意在剥离地方融资平台的政府融资职能，划清了地方政府债务界线，对城投公司而言，传统业务模式下的生存空间越来越小，需要尽快进行市场化转型。
城投目前转型之路主要有单个方向，转贷型城投将被撤销、重组整合、开辟新业务。
是指城投只负责资金筹集，然后输送给地方政府，还款来源主要依靠地方政府，
由于这类公司不从事具体的业务，只是地方政府举债融资的通道，这类城投其实只是一个空壳公司。
由于不从事具体业务，所以这类城投的负债，基本上可以看成是地方政府债务的一部分。
根据43号文的政策，地方政府对这一类城投的依赖性降低，未来这类平台会被清理掉。
合并城投，组建新的综合性集团
一些地方辖区内有很多城投，业务比较单一和分散，可以将业务相同或者互补的城投合并组建新的综合性城投集团。
城投企业在剥离政府融资职能以后，公益性的城投仍然要继续履行基础设施和公共服务的建设，在这种情况下，通过强强联合、优势互补的方式，将业务分散的城投组建成集团型公司，从而提高城投的竞争力和融资能力。
以大并小，做大大型城投
是指依托现有的某大型城投为基础，通过股权划拨等方式，将其它城投合并在内。
对于大型城投而言，注入其它城投后业务多元化，通过产业链整合、业务协同等方式，降低成本，提高融资能力。
多家城投重组整合，成立一批新城投
拥有多家城投公司，而且不同城投公司有业务重叠的地区，可以通过股权划拨的方式，将业务相同、相似，或者互补性较强的板块重组整合，成立一批新的城投公司。
城投在进行一定的市场化转型以后，随着以前的过往代建，融资模式逐渐势微，需要开辟新的业务模式，一般开辟为两种业务，一种是实体投资，一种是做金融。
城投公司在实体投资上新业务，一般开展在旅游、养老、教育、生态环境保护等行业，城投公司在往这些方面转型时，因为有政府背景，所有做起来相对容易。
在转型做金融方面，一些综合实力比较强的城投公司涉足金融业务、甚至组建金控集团的，通过参股或打造综合性金控平台，整合各种金融工具和金融资源，
有一些城投旗下有各种牌照，例如城乡担保、小额贷款、融资租赁、资产管理、互联网金融、私募基金等等牌照，同时一些城投机构还参股当地的银行，这些金融业务都给城投带来了新的利润点。
下半年以来，国家将整个基调定位在了大力发展基建之上，而央行对债券的窗口指导使得城投债类获得了喘息的空间；融资平台公司的“合理”融资需求也再次得到了支持。
2018年8月15日一则消息传遍整个金融圈——《中共中央国务院关于防范化解地方政府隐性债务风险的意见》已经下发。
虽然到目前为止，该文件也是“只闻其声不见其文”，但是有消息流出称不少地方已经在组织学习文件精神。
这样来看，下半年的政策导向到底如何？
应该如何把握基建投资的机会？
政府的隐形债务如何化解？
城投公司应该如何进行市场化融资？
未来平台公司应该如何定位与转型？
金融机构在投资中又更多的倾向于什么样的项目？
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